考古工作是我國文物事業(yè)的重要內(nèi)容，考古人員常年奔波野外從事調(diào)勘、測繪和發(fā)掘等工作，為推動文物保護與考古學(xué)研究做出巨大貢獻。

　　近年來，一些地方和部門對考古津貼的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑，津貼難以順利發(fā)放，考古人員辛苦付出無法得到應(yīng)有補償，長此以往必將不利于考古工作正常開展。

　　本文梳理歷年相關(guān)的政策法規(guī)，回顧考古津貼發(fā)展過程，力圖澄清考古津貼真實的法律處境和當(dāng)前問題的實質(zhì)，并希望引起理性思考，共同探尋完善考古津貼制度的路徑。

　　野外津貼制度發(fā)展概況

　　津貼補貼是新中國成立后在收入分配領(lǐng)域做出的一項重要制度設(shè)計，體現(xiàn)了國家對特定行業(yè)職工的關(guān)懷。

　　1964年，國務(wù)院出臺《關(guān)于地質(zhì)勘探職工野外工作津貼暫行規(guī)定》，要求在野外從事地質(zhì)普查或勘探工作的職工，根據(jù)所在地區(qū)的自然條件、交通條件、生活條件和工作內(nèi)容的不同，按野外工作天數(shù)領(lǐng)取津貼。這是我國第一部行業(yè)性野外津貼規(guī)定，確立多項原則，影響十分廣泛。

　　“文革”結(jié)束后的1980年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)有關(guān)報告，提高地勘職工野外津貼標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定冶金、煤炭、石油、測繪等10部門參照執(zhí)行。這一文件很大程度上保障了這些行業(yè)職工的工作待遇，遺憾的是，該文件并未提及文物考古部門。

　　20世紀(jì)80年代中后期，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，生產(chǎn)力水平和人民群眾收入水平迅速提高，國家出臺一系列文件對各項分配制度進行調(diào)整和規(guī)范。

　　1990年國家統(tǒng)計局第一號令發(fā)布《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》，明確津貼是工資總額的組成部分之一，其中野外工作津貼納入補償特殊或額外勞動消耗類津貼的范疇。該文件進一步確立了野外工作津貼在工資構(gòu)成中的地位。

　　2006年6月，在事業(yè)單位改革起步的背景下，人事部和財政部印發(fā)《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》及《實施辦法》（以下統(tǒng)稱“2006工資改革文件”），拉開我國事業(yè)單位分配制度改革的序幕。

　　相關(guān)改革內(nèi)容包括，事業(yè)單位實行崗位績效工資制度，崗位績效工資包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分；績效工資實行總量調(diào)控，津貼補貼分為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和特殊崗位津貼補貼；國家對特殊崗位津貼補貼統(tǒng)一管理，根據(jù)財政狀況和對特殊崗位的傾斜政策，適時調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

　　此后，國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和相關(guān)行業(yè)的實際需要，陸續(xù)制定或調(diào)整了海洋極地、環(huán)保監(jiān)測、林業(yè)調(diào)查、地震監(jiān)測等行業(yè)崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　地質(zhì)勘探職工野外津貼標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)多次調(diào)整，最新標(biāo)準(zhǔn)由人力資源和社會保障部與財政部于2014年聯(lián)合發(fā)布（《關(guān)于調(diào)整地質(zhì)勘探職工野外工作津貼標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，以下簡稱2014年地勘文件），根據(jù)工作地區(qū)和條件分為18類，每日數(shù)額30-300元不等。上述各項野外津貼均屬于特殊崗位津貼。

　　我國考古津貼的發(fā)展歷程

　　20世紀(jì)80年代以來，在各級文物部門積極推動下，關(guān)于考古津貼的制度建設(shè)也取得了顯著進展，大致經(jīng)歷了三個階段。

　　第一階段：20世紀(jì)80年代。在國家文物事業(yè)管理局多次爭取下，1984年勞動人事部出臺《關(guān)于文物考古職工試行野外工作津貼的意見》，同意全國文物考古系統(tǒng)從事普查、測繪、發(fā)掘工作的職工參照地質(zhì)普查、勘探津貼標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取津貼，并要求國家文物事業(yè)管理局制定考古野外工作津貼的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法。

　　該文件結(jié)束了新中國成立以來全國考古津貼缺乏明確規(guī)定的局面，很快在各地得到轉(zhuǎn)發(fā)，并影響至今。

　　1987年，為提高考古人員津貼水平，國家文物局下發(fā)《關(guān)于文物考古職工野外工作津貼的意見》，要求各地按照1984年文件精神，根據(jù)各地情況，確定適用于本地區(qū)的野外津貼標(biāo)準(zhǔn)，不再制定或執(zhí)行全國性標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二階段：20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初。1990年，國家文物局、國家計委和財政部聯(lián)合制定《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費預(yù)算定額管理辦法》（以下簡稱（90）248號文件），規(guī)定管理費中包括工作人員補助等費用，首次明確田野補助（即津貼）列支渠道，體現(xiàn)了在當(dāng)時考古工作快速發(fā)展的形勢下，考古管理制度化、規(guī)范化的趨勢。

　　1993年，文化部印發(fā)《關(guān)于直接從事野外、水下考古工作職工浮動一級工資》的通知，規(guī)定直接從事野外、水下考古人員在原工資基礎(chǔ)上浮動一級。

　　該文件雖未涉及津貼，但明確野外和水下考古工作具有特殊性，并首次將提高水下考古人員工作待遇納入考慮范疇，順應(yīng)了20世紀(jì)80年代中后期我國水下考古工作起步并快速發(fā)展的形勢需要。

　　此后2006年9月，人事部、財政部、文化部聯(lián)合制定印發(fā)《文化事業(yè)單位貫徹〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》，重申文物考古系統(tǒng)從事普查、測繪、發(fā)掘等工作的人員繼續(xù)按照勞動人事部1984年文件規(guī)定，繼續(xù)執(zhí)行野外作業(yè)津貼。這一時期，各地普遍發(fā)放考古津貼，一些地方性標(biāo)準(zhǔn)出臺，相關(guān)制度規(guī)定進一步鞏固和細(xì)化。

　　第三階段：2010年以后。國家層面未再就考古津貼出臺新的指導(dǎo)意見。這一階段，國家推進事業(yè)單位分配制度改革、規(guī)范津補貼發(fā)放工作的力度不斷加大，考古津貼面臨巨大考驗，執(zhí)行中遇到很多問題。

　　一些地方和部門不認(rèn)可考古津貼發(fā)放依據(jù)，或?qū)ο嚓P(guān)政策存在不同理解，將差旅補助視同津貼，或?qū)⒖脊沤蛸N納入績效工資總額，大幅降低津貼標(biāo)準(zhǔn)，在單位所在地的考古工作中停發(fā)津貼，水下考古津貼無章可循更難發(fā)放等等。

　　對考古津貼有關(guān)規(guī)定的分析

　　回顧歷史，發(fā)放考古津貼既有國家層面政策依據(jù)，也有較為清楚的參考標(biāo)準(zhǔn)，30多年來進展一直較為順暢。當(dāng)前被作為問題提出，是有關(guān)部門在執(zhí)行國家財政、收入分配等制度更加嚴(yán)格和規(guī)范，行業(yè)運行更加依法合規(guī)的表現(xiàn)，是法制社會不斷進步的結(jié)果。通過前面的梳理，可以明確以下幾個問題：

　　發(fā)放考古津貼的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)。2006年，人事部、財政部、文化部《文化事業(yè)單位貫徹〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》重申考古津貼繼續(xù)參照地質(zhì)勘探職工津貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。

　　該文件根據(jù)2006年工資改革文件的有關(guān)精神和原則制定，是對考古津貼最近和最明確的規(guī)定，迄今仍具法律效力。同地質(zhì)勘探野外津貼一樣，考古津貼屬于特殊崗位津貼屬性，應(yīng)繼續(xù)參照地勘野外津貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，也就是2014年地勘文件標(biāo)準(zhǔn)。

　　考古津貼的幾項重要原則。參照2014年地勘文件等可以明確：

　　第一，考古津貼從考古項目經(jīng)費中列支，（90）248號文件規(guī)定此項費用的納入管理費（管理費不超過人工及其他費用總額20%）。

　　第二，津貼標(biāo)準(zhǔn)與工作地區(qū)和方式相關(guān)，野外作業(yè)期間差旅費補助按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。即考古津貼列在出差補助之外，在單位所在地開展考古工作，不論是否領(lǐng)取差旅補助，并不影響領(lǐng)取野外考古津貼。

　　第三，考古津貼應(yīng)由項目經(jīng)費列支。

　　按照2006年工資改革文件規(guī)定，特殊崗位津貼與績效工資分屬事業(yè)單位職工工資的不同組成部分，不受績效工資總額調(diào)控的限制?？脊沤蛸N參照地質(zhì)勘探職工野外工作津貼，也屬于特殊崗位津貼，列在考古單位績效工資之外，不受績效工資總額限制。作為特殊崗位津貼，也應(yīng)適時調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

　　以上分析可看出，考古津貼有一條基本清晰的法律邏輯鏈條。簡言之，即考古職工應(yīng)參照2014年地勘文件所規(guī)定的地質(zhì)勘探津貼標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)原則繼續(xù)領(lǐng)取津貼。

　　考古津貼問題的實質(zhì)與展望

　　津補貼是我國事業(yè)單位收入分配管理的一項重要內(nèi)容。2006年工資改革文件明確指出，國家對特殊崗位津貼補貼進行統(tǒng)一管理，除國務(wù)院和國務(wù)院授權(quán)的人事部、財政部外，任何地區(qū)、部門和單位不得自行建立特殊崗位津貼補貼項目、擴大實施范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)。

　　本文對津貼制度的分析主要依據(jù)國務(wù)院或國家人事、財政部門的文件，未涉及其他部門規(guī)章或地方性法規(guī)。

　　事實上，考古津貼管理牽涉面甚廣，是在一整套制度環(huán)境中來完成，而支撐考古津貼的依據(jù)陳舊且間接，模糊而脆弱。

　　今天一些部門制定規(guī)范化舉措，如果忽略了考古這一小眾行業(yè)的特點，考古津貼的邏輯鏈條很容易受到影響或被切斷，面臨難以正常執(zhí)行的局面。

　　甚至不同部門的規(guī)定中本身就還存在不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容（如一些地方就明確規(guī)定項目經(jīng)費的使用范圍不包括津補貼），更壓縮了考古津貼的制度空間，使津貼發(fā)放碰到政策堵點。

　　應(yīng)對目前情況，

　　一方面各級文物部門和考古單位還應(yīng)充分利用現(xiàn)有文件基礎(chǔ)，為考古人員爭取合法合理的利益，至少應(yīng)讓有關(guān)部門認(rèn)同考古津貼符合國家規(guī)定；

　　另一方面也越來越清楚地顯示出，考古津貼問題的最終解決，需要針對考古工作特點進行整體安排，出臺一錘定音的頂層文件，提供強有力的支撐與指導(dǎo)。

　　實現(xiàn)這一目標(biāo)，既需要行業(yè)內(nèi)外形成科學(xué)和普遍接受的方案，也需要人事、財政等主管部門配合與推動，還受國家“財政狀況”等大趨勢影響，可謂天時、地利、人和缺一不可。

　　這一情況已經(jīng)引起社會各界廣泛關(guān)注?？脊殴ぷ髡幱跉v史上最好的發(fā)展機遇期，國家近年來逐步完善機關(guān)事業(yè)單位工資和津補貼制度，明確向艱苦地區(qū)、特殊崗位傾斜，為完善考古津貼制度提供了契機。

　　近年來全國政協(xié)會議上，袁靖等多位委員多次提出關(guān)于建立考古津貼制度的提案，對推動相關(guān)工作發(fā)揮了積極作用。

　　2016年，國家文物局召開全國考古工作會，對制定考古津貼標(biāo)準(zhǔn)做出專門布置，并在全國范圍內(nèi)開展調(diào)研摸底。相信這一問題終將得到圓滿解決。