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“一帶一路”所取得的成果舉世矚目。無論在國內還是在國外，無論是在學術界還是在政府決策層面，圍繞“一帶一路”的許多重大理論問題遠未取得共識。毫無疑問，這將阻礙“一帶一路”的順利實施。為此，我們將對“一帶一路”建設中最基礎的理論問題進行梳理討論：“一帶一路”是什么，“一帶一路”要做什么，“一帶一路”怎么做。同時，這些問題也是我們必須向國際社會講清楚的。
“一帶一路”當前面臨的突出問題
“一帶一路”是一個涉及多學科、多領域的新生事物，學界、政界、商界乃至公眾對此存在認識上的分歧是很自然的。未來的實踐過程中還會不斷涌現新問題，這就需要我們“邊干邊學”，“摸著石頭過河”。但是，針對“一帶一路”最基本的問題必須在國內外盡快地取得共識，否則未來的實施過程將會使我們付出不必要的代價。目前，圍繞“一帶一路”基本問題存在的認知分歧與偏差大致可分為四類：
1，在國內學術界，存在對“一帶一路”的界定的“泛化”和“虛化”。
由于“一帶一路”涉及的領域很廣，不同領域的學者把本領域中國需要解決的問題都賦予它。以“一帶一路”的定位和目標為例，至少存在十幾類目標：轉移過剩產能或推動國際產能合作；推動中國企業“走出去”；為中國企業開拓海外市場；獲取沿途國家的能源或資源；推動人民幣國際化；實施對外開放，尤其是中西部內陸地區的對外開放；推行經濟外交戰略；服務于中國的周邊戰略或全球戰略；服務于中國的西部安全；服務于中國政治經濟地緣戰略的重構；應對美國的“亞太再平衡”戰略；向世界推廣中國模式；推動中國參與全球治理并擴大在全球治理中的話語權；構建人文交流的橋梁；推動中華民族復興的地緣大戰略，等等。
當然，這還遠非所有目標的清單。姑且不論“一帶一路”是否具有能力承載如此多的目標，把中國如此多的目標都賦予“一帶一路”本身就會給外部世界帶來恐慌。國際上一種常見的質疑是，既然這些目標都是中國所希望達到的，我們有什么義務參與其中并予以配合？縱觀世界大國推出的區域或國際戰略，找不出這樣的例子，把如此多的國內目標賦予其中。當然，我們并不否認這些目標的合理性，把這些目標與“一帶一路”聯系起來本身并無不妥之處，問題的關鍵在于是否應該把他們列為“一帶一路”的戰略目標。
2，“一帶一路”與地方政府的機會主義行為。
截止到2014年底地方政府召開的“兩會”，也就是“一帶一路”倡議正式提出一年后，全國所有的省市自治區都正式把對接或融入“一帶一路”寫入其發展規劃。這本身是一個積極的信號，表明地方政府決策部門對“一帶一路”的認同和參與意愿。但我們也看到，許多地方政府主要是借“一帶一路”平臺規劃大量的基礎設施投資項目，并且這些投資項目本身具有高度的雷同性。
與此同時，許多地區通過發掘歷史上不同朝代、多種多樣的“絲綢之路”，爭當“一帶一路”的“核心城市”、“核心區域”，其目的是希望獲得中央政府的優惠政策。實際上，許多地方政府把“一帶一路”看成是向中央政府索取投資項目和優惠政策的機遇。在2015年發布的《“一帶一路”白皮書》中，中央對這種熱潮進行了及時的降溫，沒有確定哪些城市屬于“核心城市”（只明確了新疆作為絲綢之路的核心區，福建作為海上絲綢之路的核心區）。近年來，這種現象有所遏制，但許多地方政府決策者對“一帶一路”的認識誤區和機會主義行為并沒有完全消除。
3，沿途部分國家政府把“一帶一路”理解為中國的對外援助項目，在參與“一帶一路”合作項目中出現“等靠要”心態和向中方“索取高價”現象。
由于中國學術界把“一帶一路”賦予了過多的中國目標，致使沿途一些國家把它看成是中國為實現自己的大國目標而推出的對外援助項目。這和國內地方政府的投機主義行為很相像。比如，某些國家在“一帶一路”合作項目中，要求中方提供能夠體現雙邊友誼的優惠利率；拒絕為大型基礎設施項目的債務融資提供政府擔保；提出突破企業投資盈虧線的商業條款，等等。其結果，一些投資項目不得不被迫暫停。
4，某些沿途國家，尤其是一些區域外大國質疑中國推進“一帶一路”的戰略動機。
這些國家的學者或官員對“一帶一路”戰略動機的質疑一方面源于中方學者、媒體對其表述的混亂；另一方面源于對中國的敵視和對中國和平崛起的不信任。這種質疑主要表現為以下幾種類型：其一，“中國版馬歇爾計劃”。戰后，美國為確立其全球霸主地位實施馬歇爾計劃，對歐洲盟國進行了大規模的經濟援助。他們把“一帶一路”類比為馬歇爾計劃，其結論必然是中國也要借此構建其霸主地位。其二，“新殖民主義”。西方學者把中國通過“一帶一路”建設基礎設施，開辟市場，
化解過剩產能，獲取能源資源看成是“隱含的動機”，從而把“新殖民主義”與“一帶一路”掛起鉤來。其三，恢復朝貢體系。美國海軍戰爭學院的中國問題專家霍姆斯明確指出，中國通過“一帶一路”向鄰國施展經濟恩惠，以換取他們政治上的順從。這是歷史上中國王朝的常見做法。正是因為這種猜疑決定了他們對“一帶一路”以及相關的亞洲基礎設施投資銀行持有敵視態度。
“一帶一路”怎么做？
伴隨2015年中國政府發布《“一帶一路”白皮書》，“一帶一路”已經從理念步入實施階段，討論“如何做”問題迫在眉睫。不過，要從不足兩年的實踐中總結出經驗為時尚早。同時，鑒于“一帶一路”本身是一個有別于現有區域經濟一體化的新型區域經濟合作機制，我們很難復制其它國家和地區成功的建設經驗。因此，在這里我們僅就理論層面上需要注意的一些原則問題做一簡要分析。
1，協調政府與市場的關系。
“一帶一路”是中國政府倡導的一項重大國際戰略，政府無疑發揮著引領者的作用。沒有政府的引領，“一帶一路”將失去發展方向，在起步階段這一點尤為重要。理論上，政府發揮的功能至少有以下方面：首先是宣傳“一帶一路”的理念，消除國內外對其認識上的誤解和猜疑。實踐證明，這并非一件容易的事情。其次是構建中國與沿途國家之間的合作機制。
多元化合作機制是“一帶一路”的突出特征，構建什么樣的合作機制需要政府間的協商決定，并在很大程度上呈現出“一國一策”格局。再次是組建政府融資機構。作為經濟外交的平臺，“一帶一路”建設不可能完全依賴市場融資；同時，以基礎設施建設為核心的互聯互通融資也不是純粹的市場化金融機構能夠完全承擔的。目前，在這方面最有爭議的是亞投行與“一帶一路”的關系。許多人把亞投行看成是中國政府為實施“一帶一路”而組建的金融機構。
事實上，從2015年3月英國及一大批發達國家加入亞投行起，它已經成為一個獨立的國際金融機構，不會按照中國政府的意志服務于“一帶一路”。最后，也是最重要、最困難的任務，政府如何引導企業在保障投資收益的前提下服務于國家的戰略目標。無論是民營企業還是國有企業都沒有義務以犧牲自身的投資收益服務于國家的戰略目標。如何構建能夠兼顧政府與企業利益的運行機制是保證義利觀得以貫徹的必要條件，也是“一帶一路”最終能否取得成功的前提。
“一帶一路”不是一種對外援助項目，而是一種新型的區域經濟合作機制。既然是國際經濟合作，它就必然需要以市場為基礎，以企業為主體。否則，“一帶一路”將不可持續。在起步階段，我們看到大型國有企業成為“一帶一路”建設的主力，但并不意味著這是一種常態，更不能因此而否定它的市場化基礎。大型國有企業先行一方面源于它們在基礎設施建設領域的國際競爭力，另一方面源于適用于民營企業、中小型企業的融資體制尚未形成。中國近40年的國內改革進程都是圍繞政府與市場的關系展開的，現在則需要在國際經濟合作中協調兩者間的關系，其困難可想而知。
2，協調中央政府的目標與地方政府目標的關系。
長期以來，地方政府與中央政府的政策博弈重點集中于財稅領域。隨著“一帶一路”的全方位對外開放，尤其是經濟外交戰略的實施，地方政府與中央政府的政策博弈開始擴展到外交領域，要求中央政府給予本地區更大的外交決策權成為許多地方政府的一項優先訴求。毫無疑問，“一帶一路”建設需要發揮中央政府與地方政府兩個積極性。地方政府的積極參與對于“一帶一路”的順利實施至關重要，但我們必須意識到，地方政府所追求的目標與中央政府的目標并不完全一致，尤其是在外交領域，地方政府既沒有動力也沒有能力去實現國家的外交目標。
之所以要求獲得更大的外交決策權是因為，越來越多的地方政府意識到，開放程度、外交決策權與本地區經濟發展的潛力直接相關。實踐中，一些沿邊地區要求與地理上毗鄰的國家、宗教文化上相似的國家之間構建自由貿易區、次區域合作機制及其它機制化合作。這種要求顯然超越了外交決策的基本原則，倘若完全滿足地方政府對外交決策權的需求，結果輕者有可能會造成地區間政策的不公平，重者則可能損害國家的統一。
3，協調中國與沿途國家之間的利益分享關系。
“一帶一路”的重要標志是義利觀。按照義利觀的要求，作為“一帶一路”的倡導者，中國與沿途國家的合作中需要做出適當的利益讓渡。理論上，這種讓渡有可能會采取多種形式，如“搭便車”，“多予少取或只予不取”，注重長期利益，避免追求短期利益，等等。
實踐中，利益讓渡會面臨一系列挑戰：首先，如何把握利益讓渡中的尺度？沿途國家多達60余個，其中絕大多數屬于發展中國家，它們都希望通過參與“一帶一路”能夠搭上中國經濟的快車和便車，但是中國自身的實力是否有能力讓這些國家都來搭便車？其次，如何避免其他國家搭便車過程中所引發的“道德風險”？微觀經濟學原理告訴我們，當契約的一方不完全承擔風險后果時就有可能采取自身效用最大化的自私行為。最后，利益讓渡適用于哪些國家和哪些領域？義利觀所談到的“多予少取或只予不取”并非對所有國家和所有領域一視同仁。從平等交換到多予少取，再到只予不取，究竟選擇哪種合作方式并沒有統一的標準：利益讓渡過少，義利觀就失去了意義；利益讓渡過多，“一帶一路”就演變為對外援助項目，失去了可持續性。
4，協調經濟目標與非經濟目標的關系。
“一帶一路”是中國經濟外交的主要平臺，這就注定它的目標是多重的，既有經濟目標，也有非經濟目標。對此我們無須諱言。問題關鍵首先在于如何界定它的非經濟目標。固然，實現命運共同體、實現民心相同、創造穩定的周邊環境、提高周邊國家及沿途國家對中國和平崛起的認同等都屬于非經濟目標，但如何把這些非經濟目標細化為可操作的目標還有很長的路要走。其次，讓沿途國家（乃至整個世界）接受“一帶一路”的非經濟目標是消除外部猜疑的必要條件。最后，如何確定經濟目標與非經濟目標的關系是經濟外交的一個普遍性難題。
5，協調對外開放與維護國家安全的關系。
“一帶一路”是新時期中國全方位對外開放的重大舉措，因此其潛在收益將是前所未有的。同時，全方位的開放也將帶來前所未有的風險。在經濟層面，大規模的基礎設施與互聯互通建設跨越的投資周期長，投資規模大，涉及一些國家的敏感部門（如港口、公路、鐵路、機場等），需要應對投資的金融風險、政治風險、法律風險等。在政治安全層面，“一帶一路”跨越不同政治制度、宗教文化的國家，一些國家甚至是公認的全球恐怖主義的集中地，全球毒品的發源地，面對全方位的開放，國內的安全風險防范機制必須相應地建立起來。在國際關系層面，區域外某些大國的掣肘不容小覷。它們既可能通過策動沿途國家的政局變動，也可能通過經濟手段阻礙“一帶一路”的順利實施。
這些問題關系到“一帶一路”建設的成敗。其中，絕大多數并沒有現成的答案，有待于中國與沿途國家的共商、共建，探索新的合作道路。
（本文轉自：《國際貿易》2017年第4期）
作者簡介：
李向陽，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院院長、研究員；
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